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撬动经济杠杆 生态补 偿构筑绿色屏障
2016-05-16 16:12:28 中国环保在线
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  为进一 步健全生态保护补偿机制,加快推 进生态文明建设,国务院 办公厅日前印发《关于健 全生态保护补偿机制的意见》,提出了 我国生态补偿机制建设的目标任务和七大领域的重点任务。

  国务院 办公厅日前发布《关于健 全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),明确到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等 重点领域和禁止开发区域、重点生 态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,补偿水 平与经济社会发展状况相适应,跨地区、跨流域 补偿试点示范取得明显进展,多元化 补偿机制初步建立,基本建 立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,促进形 成绿色生产方式和生活方式。

  《意见》提出,多渠道筹措资金,加大生 态保护补偿力度。中央财 政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异,通过提 高均衡性转移支付系数等方式,逐步增 加对重点生态功能区的转移支付。中央预 算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。

  此外,《意见》要求研 究制定以地方补偿为主、中央财 政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励在 具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种 污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。

  将建立稳定投入机制

  在水流领域,《意见》提出,在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河 流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流 失重点预防区和重点治理区、大江大 河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊,全面开 展生态保护补偿,适当提高补偿标准。加大水 土保持生态效益补偿资金筹集力度。这项工作由水利部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、财政部、国家发展改革委负责。

  此外,在耕地生态补偿方面,《意见》提出,完善耕 地保护补偿制度。建立以 绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度,对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严 重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。扩大新 一轮退耕还林还草规模,逐步将25度以上 陡坡地退出基本农田,纳入退 耕还林还草补助范围。研究制 定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。这项工 作由国土资源部、农业部、环境保护部、水利部、国家林业局、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责。

  根据《意见》,我国将 建立稳定投入机制。多渠道筹措资金,加大生 态保护补偿力度。中央财 政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异,通过提 高均衡性转移支付系数等方式,逐步增 加对重点生态功能区的转移支付。各省级 人民政府要完善省以下转移支付制度,建立省 级生态保护补偿资金投入机制,加大对 省级重点生态功能区域的支持力度。

  与此同时,国家将 完善重 点生态区域补偿机制。继续推 进生态保护补偿试点示范,统筹各类补偿资金,探索综合性补偿办法;推进横 向生态保护补偿。研究制 定以地方补偿为主、中央财 政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受 益地区与保护生态地区、流域下 游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园 区等方式建立横向补偿关系。推动在 京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵 州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。

  尤为值得注意的是,《意见》明确提出“加快形 成损害生态者赔偿的运行机制”,研究建 立生态环境损害赔偿、生态产 品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。稳妥有 序开展生态环境损害赔偿制度改革试点;推进重点流域、重点区域排污权交易,扩大排 污权有偿使用和交易试点。结合生 态保护补偿推进精准脱贫。

  如何助 力生态环境保护?

  生态保 护补偿机制是综合运用行政和市场手段,调整生 态环境保护各相关方利益关系的环境经济政策。

  此前,我国对 建立生态保护补偿机制进行了探索和实践。2006年,“十一五”规划纲要提出,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,建立生态补偿机制。“探索和实践过程中,存在生 态受益者与保护者间的利益关系脱节,补偿范围偏窄,区域间 生态补偿政策和方式不明确等问题。”北京大 学法学院教授汪劲说。

  党的十 八届三中全会再次明确,坚持谁受益、谁补偿原则,完善对 重点生态功能区的生态补偿机制,推动地 区间建立横向生态补偿制度。2015年,我国开 始实施修订后的最严格环境保护法,其中明确规定:“国家加 大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地 方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其 用于生态保护补偿。”

  目前,财政部 和环保部正在共同推动流域上下游横向生态补偿机制建设工作,通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制,更好地 运用经济杠杆进行环境治理和生态保护,形成流 域保护和治理的长效机制。财政部 副部长刘昆表示:“中央财 政将通过水污染防治、国土江河综合整治、农村环 境综合整治等资金渠道加大支持力度,将相关 资金更多地向横向生态补偿这个平台倾斜,以发挥资金合力。地方财 政部门也要拓宽资金来源渠道,加大资 金整合统筹力度,创新方式,更好地支持流域治理。”

  “生态保 护补偿是生态环境保护全覆盖制度体系的重要方面。”国家行 政学院生态文明研究中心主任张孝德说,建立补偿机制,只靠政 府的力量是不够的,还要依靠市场的机制,建立起谁污染谁补偿、谁使用谁付费的制度。

  这次发 布的意见提出从多个方面推进体制机制创新,包括建 立稳定投入机制、完善重 点生态区域补偿机制、推进横 向生态保护补偿、健全配套制度体系、创新政策协同机制、结合生 态保护补偿推进精准脱贫和加快推进法制建设。

  专家指出,随着体 制机制的创新与完善,生态补 偿不仅有利于生态保护,更重要 的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受 益者积极参与的激励机制。

  绿色发展的必由之路

  当下“既要绿水青山,也要金山银山;宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿 水青山就是金山银山”的思想已成为共识。但是生 态保护与经济增长的协调发展是一个长期的、复杂的过程。目前我 国生态环境保护工作中凸显的问题与矛盾来源于很多因素,其中一 个重要原因即是我国生态保护方面存在着结构性的政策缺位,特别是 有关生态建设的经济政策较短缺。这种缺 位使得生态环境的保护者得不到相应的经济激励,受益者 无偿享有生态效益;破坏者 却无需或者很少承担相应的责任和成本,受害者 得不到应有的赔偿。这种生 态保护与经济利益之间的扭曲关系使生态保护与经济发展一度陷入互相对立的局面,不仅使 得生态保护与建设事业面临着越来越大的困难,也不利 于经济的健康可持续发展。

  在此背景下,建立健 全生态保护补偿机制成为我国推进生态文明建设、促进生 态保护与经济发展相协调的现实需求。通过对 个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃的发展机会进行补偿,对具有 重大生态价值的区域或者保护对象进行保护性投入,对恢复 生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本损失进行补偿,生态保 护补偿机制对生态利益进行重新分配,促使生 态保护行为的经济性实现外部化,推动生 态破坏行为的不经济性实现内部化。建立社 会经济发展和生态保护之间的矛盾协调机制,担当“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者 之间的利益调配者。

  可以预见的是,生态保 护补偿机制是在我国已有生态补偿实践的基础上进一步深化细化和固化,把生态 受益者和保护者的权责落实较明确,把生态 保护补偿范围覆盖到我国所有生态重要区域。这是百姓的期盼,民心所向,符合我国国情,符合目 前我国生态保护与区域发展实际。有利于 形成广泛的社会共识,有利于 推动实施主体功能区战略,有利于 促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果,有利于加快推 进生态文明建设。

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